Bankenregulierung: Auf dem falschen Dampfer

28.11.2018
Prof. Dr. Doris Neuberger

Prof. Dr. Neuberger ist Gründungsmitglied und lehrt am Institut für Volkswirtschaftslehre an der Universität Rostock. Ihre Forschungsschwerpunkte sind u. A. Verbraucherschutz, die Finanzierung kleiner und mittlerer Unternehmen, Industrieökonomik der Bank, Finanzsysteme und die gesellschaftliche Rolle von Banken.

  • Die Regulierung von Banken stützt sich seit den 1990er Jahren auf das falsche ökonomische Modell.
  • Damit Banken wieder ihrer eigentlichen Aufgabe nachkommen, der Realwirtschaft zu dienen, ist eine  grundlegende Überarbeitung des Regulierungsrahmens notwendig.
  • Die Chance dazu wurde nach der globalen Finanzkrise 2007/08 weitgehend verpasst.

Das Bankwesen war der Kern der globalen Finanzkrise. Wir wissen inzwischen, dass die Subprime-Hypotheken - von denen die Krise in den USA ausgegangen ist - nur ein kleiner Teil einer viel größeren, unheilvollen Entwicklung im Bankensektor waren: die Transformation des Geschäftsmodells der Banken. Die Veränderung erfolgte in Form eines übermäßigen globalen Kreditangebots und niedriger Kreditstandards, insbesondere in den Industrieländern. Zu viele Finanzinstitute, und vor allem die großen, waren von einem Modell, das auf die traditionelle Vermittlung ausgerichtet ist - Aufnahme von (Privat-)Einlagenverbindlichkeiten zur Vergabe von Krediten, die bis zur Fälligkeit bei der Bank verblieben - zu einem auf Finanzmarktaktivitäten ausgerichteten Geschäftsmodell übergegangen.

Diese Transformation des Geschäftsmodells hat das Bankwesen auf globaler Ebene neugestaltet. So verlagerten viele Banken ihren Schwerpunkt von einer privatkunden- und beziehungsorientierten Geschäftsweise (Retail Banking) zu einer finanzmarktorientierten und transaktionalen Geschäftsweise (Wholesale Banking). Während im traditionellen Geschäftsmodell vergebene Kredite bis zur Fälligkeit in der Bilanz gehalten werden („originate and hold“), werden sie im neuen Geschäftsmodell verbrieft, strukturiert, an den Kapitalmärkten gehandelt und damit die Risiken an Anleger verteilt („originate and distribute“).

Die Kreditvergabe uferte damit nicht nur aus, sondern wurde auch weniger informiert. Denn durch das neue Geschäftsmodell wurden die Anreize für Banken, Kredite sorgfältig zu prüfen und zu überwachen stark geschwächt.[1] Während ein Kredit im neuen, kapitalmarktdominierten Geschäftsmodell als handelbare Ware betrachtet wird, dessen Ertrags-Risiko-Profil quantifizierbar und transparent ist, ist dies im traditionellen Bankgeschäftsmodell nicht der Fall, da ihm eine personalisierte Kreditwürdigkeits­­prüfung und Kreditüberwachung durch die Bank zugrunde liegt.

Das Bankwesen wurde jedoch in den letzten Dekaden immer mehr der Logik der Finanzmarkttheorie unterworfen, was die Transformation zum kapitalmarktorientierten Geschäftsmodell und die daraus folgende globale Finanzkrise begünstigt hat. Im Gegensatz zur Theorie der Bankenintermediation, wonach das traditionelle Geschäftsmodell der Überwindung von Kapitalmarktunvollkommenheiten (z.B. Informationsasymmetrien) dient, beruht die Finanztheorie auf der Annahme der Markteffizienz.[2]

Preise würden auf vollkommenen Märkten rational gebildet und alle öffentlich verfügbaren Informationen widerspiegeln. Eine neoliberale Politik auf der Grundlage dieser Theorie führte in den 1970er/80er Jahren in den USA und dann auch in Europa zu einer Welle von Deregulierungen, womit viele Regeln abgebaut wurden, die nach der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre eingeführt worden waren. Anstelle von Produktregulierung und Bankenaufsicht wird dabei auf Transparenz und Diversifikation über den Marktmechanismus gesetzt. Dabei wurde verkannt, dass Banken und Märkte keine Substitute sind, sondern sich gegenseitig ergänzen sollten, um Risiken zu teilen und der Realwirtschaft zu dienen. In Deutschland trat eine solche Politik der Deregulierung insbesondere durch vier „Finanzmarktförderungsgesetze“ zutage:

  1. „Gesetz zur Verbesserung der Rahmenbedingungen der Finanzmärkte“ von 1990
  2. „Gesetz über den Wertpapierhandel und zur Änderung börsenrechtlicher und wertpapierrechtlicher Vorschriften“ von 1994
  3. „Gesetz zur weiteren Fortentwicklung des Finanzplatzes Deutschland“ von 1998
  4. „Gesetz zur weiteren Fortentwicklung des Finanzplatzes Deutschland“ von 2002

Diese Politik wurde mit dem Finanzmarktförderungsplan 2002 bis 2006 fortgesetzt. Auf EU Ebene wurde die nationale Kontrolle durch gegenseitige Anerkennung der Bankenaufsicht und Einführung des Herkunftslandsprinzips (Zweite Bankrechtsrichtlinie 1989) weiter geschwächt. Um das Ausweichen einheimischer Banken auf weniger stark regulierte Länder zu verhindern, wurden in Europa die Standards der Aufsicht dereguliert und dem schwächsten Stand in Irland, dem Vereinigten Königreich und Luxemburg angepasst  („race to the bottom“).[3]

Die bestehenden nationalen Vorschriften behinderten das Ziel der globalen Bankenmärkte mit dem kapitalmarktdominierten Geschäftsmodell. Um gleiche Wettbewerbsbedingungen für international tätige Banken zu schaffen, wurde die Bankenregulierung international koordiniert. Basel I, die Basler Vereinbarung von 1988, führte Mindesteigenkapitalanforderungen als wichtigstes Instrument der Bankenregulierung ein. Diese Regeln dienten nur als Rückhalt für die eigenen Risikobewertungen der Banken, die unterstützt, aber nicht ersetzt werden sollten, da sie nicht "jeden Regentropfen" erfassen können. Damit steht Basel I im Einklang mit der Theorie der Bankenintermediation.

Dies änderte sich mit der Marktrisiko-Novelle 1996, als den Banken erstmals die Möglichkeit gegeben wurde, die regulatorische Eigenkapitalunterlegung gegen Marktrisiken mittels interner Modelle durchzuführen. Basel II erlaubte dies dann 2004 auch für Kreditrisiken. Dies schuf Anreize für die Banken, interne Modelle zur Senkung ihrer Eigenkapitalkosten zu entwickeln. Damit war ein regulatorischer Rubikon überschritten. Die Akzeptanz der bankeigenen Modelle bedeutete, dass der Staffelstab übergeben wurde.

Der regulatorische Rückhalt von Basel I wurde aufgehoben und durch ein komplexes, kommerzielles Urteil ersetzt. Das Baseler Regime wurde selbstkalibrierend, wenn nicht sogar selbstregulierend.[4] Basel III 2010 und Basel IV 2017 haben daran grundsätzlich nichts geändert. Die Erhöhung der Eigenkapitalanforderungen dürfte die Banken zwar widerstandsfähiger machen, ihre Stabilität hängt jedoch in erster Linie davon ab, dass sie ihre Geschäfte richtig machen.

Die Regulatoren von Basel III und IV scheinen sich entlang der Zen-Inspiration des mondweisenden Fingers auf den Finger konzentriert zu haben - es gab nicht genug Kapital in den Banken - und nicht auf den Mond - den wahren Täter: (die meisten) Banken, auch wegen falscher Regulierung, machten ihre Geschäfte nicht richtig. Steigende Undurchsichtigkeit und Komplexität auch im Hinblick auf die Definition der regulatorischen Eigenmittel gefährden die Robustheit des regulatorischen Rahmens und behindern die Aufgabe der Anleger, das Verhalten der Banken zu bewerten.[5] Die Banken verwenden immer mehr Ressourcen für „strategische Anpassungen“ an die Baseler Regeln anstelle für ihre eigentlichen Aufgaben. So können sie z.B. durch Reduktion ihrer risikogewichteten Aktiva um 1 Milliarde Euro ihre ökonomischen Gewinne typischerweise um 10-15 Millionen Euro steigern.[6]  Die Feinabstimmung der Eigenkapitalregulierung beruht auf einer Illusion, nicht nur, weil sie von den Banken beeinflusst und manipuliert werden kann, sondern auch, weil den Banken selbst die Informationen fehlen, um sie richtig zu messen, da sich die Risiken ändern.

Der Ansatz schafft zu viel Vertrauen in unsere Fähigkeit, Wahrscheinlichkeiten zu beurteilen. Die Verwendung quantitativer Risikomodelle in der Regulierung wie auch auf Derivatemärkten bietet ein Gefühl der Risikokontrolle, das uns weniger vorsichtig machen kann, ähnlich wie die Einführung von Sicherheitsgurten, die zu weniger vorsichtigem Fahrverhalten führten.[7] Auch wenn die Banken verpflichtet sind, zusätzliches Kapital zu halten, haben Basel III/IV und das CRD IV-Paket der EU bei der Quantifizierung des Kreditrisikos die gleiche Logik der Finanztheorie beibehalten. Auch die periodischen Stresstests, die von Aufsichtsbehörden in den USA und Europa durchgeführt werden, um festzustellen, ob Banken über genügend Eigenkapital verfügen, stützen sich auf quantitative Modelle. So steht die Risikomessung auf der Grundlage von harten, historischen Informationen und Diversifikationsvorteilen - abgeleitet aus der Finanztheorie - nach wie vor im Mittelpunkt des regulatorischen Ansatzes.

Auch die neuen makroprudentiellen Regulierungsmaßnahmen folgen der Illusion der Berechenbarkeit und Feinabstimmung. Antizyklische Eigenkapitalanforderungen sollen die Prozyklizität der risikobasierten Eigenkapitalanforderungen mildern, indem sie Banken zwingen, in guten Zeiten Kapital aufzubauen und in schwierigeren Zeiten zu reduzieren. Damit eine effiziente antizyklische Kapitalanforderung funktionieren kann, muss die Aufsichtsbehörde jedoch in der Lage sein, den Konjunkturzyklus genau vorherzusagen und zu verhindern, dass regulatorisch vorgeschriebene Konjunkturzyklen auftreten.[8] Neue globale Liquiditätsstandards sollen das Potenzial für eine zukünftige Liquiditätskrise reduzieren, indem sie Banken verpflichten, liquide Mittel von höherer und besserer Qualität zu halten. Die Kombination von ‚Mark-to-Market‘-Bilanzierung[9] und Liquiditätsvorschriften kann jedoch Abwärtsbewegungen an den Vermögensmärkten und gleichzeitige Ausfälle aufgrund der Vernetzung von Instituten herbeiführen. Liquiditätsregeln können auch die Konzentration und Korrelation von Vermögenswerten erhöhen, indem sie Banken zu ähnlichem Verhalten veranlassen.[10] Systemische Risiken sind noch schwieriger zu quantifizieren als das Insolvenzrisiko einzelner Banken, was das Risiko eines regulatorischen Versagens erhöht. Der einheitliche Ansatz des Baseler Rahmens zur Erreichung gleicher Wettbewerbsbedingungen an den internationalen Kapitalmärkten kann der Komplexität des Finanzsystems und der Vielfalt der Geschäftsmodelle der Banken nicht gerecht werden und ist daher kein robuster Rahmen für die Finanzstabilität.[11]

Auf EU Ebene folgen die aktuellen Finanzdienstleistungsrichtlinien (z.B. Verbraucherkreditrichtlinie 2008, Hypothekarkreditrichtlinie 2014) der Finanzmarktlogik, indem sie sich auf den Verkauf von Finanzdienstleistungen mit vorvertraglichen Informationen und technischer Harmonisierung konzentrieren. Die Pflicht zur Information über die mangelnde Eignung eines Kredits hat das Bestreben nach Eignung ersetzt, womit die Verantwortung auf den Schuldner abgewälzt wird. Überschuldung wird jedoch üblicherweise nicht von faulen oder unfähigen Schuldnern verursacht, sondern von individuell unvorhersehbaren Ereignissen mit hoher kollektiver Tragfähigkeit.[12]

Was schließen wir daraus?

Ein soliderer Ansatz für die Bankenregulierung würde einen totalen Logikwechsel erfordern. Nur ein begrenzter Teil der Bankaktiva - wie beispielsweise Wertpapierbestände - kann sinnvollerweise als Warenrisiken behandelt werden. Der Großteil der Bankaktiva sind idiosynkratische, nicht diversifizierbare Kreditrisiken, die sorgfältig überprüft und überwacht werden müssen. Die neuen Techniken des transaktionsorientierten Banking (Credit Scoring, Kreditverbriefung, Fintechs, etc.) bieten jedoch Effizienzvorteile, die zu weniger Intermediation führen. Es geht darum, diese zu nutzen, aber durch neue Regeln das wiederzugewinnen, was man mit dem Rückgang der beziehungsorientierten Intermediation verloren hat: Finanzdienstleistungen müssen (wieder) an die Realwirtschaft gebunden und eine verantwortliche Kreditvergabe mit intertemporaler Risikoteilung ermöglicht werden.

Dies würde beinhalten:

  • Berücksichtigung des Geschäftsmodells der Bank: Verschiedene Geschäftsmodelle bieten unterschiedliche Fähigkeiten, Kreditnehmer zu prüfen, die gewährten Kredite zu überwachen und Risiken zu teilen und sollten deshalb unterschiedlich reguliert werden. Diversität der Geschäftsmodelle fördert zudem die Stabilität des Finanzsystems, vergleichbar mit dem Einfluss von Biodiversität auf die Stabilität des Ökosystems.
  • Stärkere und eingreifendere Befugnis der Bankenaufsicht: Statt sich auf rein mechanische Risikoquantifizierungen zu stützen, sollten die Aufsichtsbehörden invasiver werden.[13]
  • Einfachere Regeln: Man sollte sich mehr auf die Leverage Ratio – die risikounabhängige Verschuldungsobergrenze – als auf den risikogewichteten Ansatz der Eigenkapitalregulierung verlassen.[14]  Dies würde die Effizienz der Regulierung erhöhen, da die Möglichkeiten der regulatorischen Arbitrage[15] und die Kosten der Einhaltung der Vorschriften für die Banken wahrscheinlich drastisch gesenkt werden könnten. Der Leverage Ratio-Ansatz hat auch den Vorteil, dass er im Hinblick auf das Geschäftsmodell der Bank neutral ist.
  • Mehr Regulierung statt Information: Anstatt Märkte durch öffentliche Informationen bzw. Informationspflichten zu kontrollieren, sollten Produkte wie riskante Termingeschäfte (wieder) reguliert werden. Das Informationsmarktmodell des ‚mündigen Verbrauchers‘ hilft denen nicht, denen die nötigen Finanzkenntnisse zur Einschätzung der Risiken fehlen. Vollständige Information durch finanzielle Bildung ist eine Illusion.
  • Ziel der Regulierung sollte nicht nur Investorenschutz, sondern auch und in erster Linie Schutz der Kreditnehmer sein. Zum Schutz der Kreditnehmer in langfristigen Darlehensverträgen reicht es nicht, zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses Informationen bereitzustellen. Für eine verantwortliche Kreditvergabe sind Pflichten wie Zugang, nichtdiskriminierende Preise, Anpassung des Vertrags an Veränderungen der wirtschaftlichen Verhältnisse und Kontinuität zu regulieren. Die EU Hypothekarkreditrichtlinie 2014 geht in die richtige Richtung, indem sie eine umfassendere Regelung des Grundsatzes der verantwortlichen Kreditvergabe fordert, die nicht auf die Kreditwürdigkeitsprüfung beschränkt werden sollte. Sie erwähnt die Möglichkeit des Schutzes vor vorzeitiger Beendigung und fordert die Banken auf, von Vollstreckungsverfahren abzusehen, wenn ein ausgefallenes Kreditverhältnis noch repariert werden könnte. Auch veränderte Bedürfnisse und Umstände müssen durch Anpassung berücksichtigt werden. Diese Forderungen sind jedoch in der aktuellen Umsetzung noch nicht durch gesetzliche Regulierungen verwirklicht worden. Es ist Aufgabe der nationalen Gesetzgeber, sie in die Tat umzusetzen.[16] In Deutschland engagieren sich dafür die Initiative #StopWucher, auf internationaler Ebene die European Social Contract Declaration[17] und die European Coalition for Responsible Credit.[18]
  • Bankenstrukturreform (Trennbankensystem, Eigenhandelsverbot): Bei riskanten Produkten, insbesondere Derivaten, sollte das Handelsgeschäft vom klassischen Kundengeschäft der Banken abgeschirmt werden, um Verbraucher und Steuerzahler vor Verlusten aus spekulativen Finanzmarktgeschäften zu schützen. Alternativ könnte eine Beweislastumkehr eingeführt werden, dass Großbanken der Aufsicht nachweisen müssen, dass sie ihre Risiken im Griff haben. Tun sie das nicht, sollten sie aufgespalten werden.[19] Leider ist ein entsprechender Reformvorschlag der EU Kommission vor einem Jahr gescheitert.[20]
  • Finanztransaktionssteuer: Eine Steuer auf Finanztransaktionen sollte den kapitalmarktorientierten Banken „Wind aus den Segeln nehmen“.
  • Es lohnt sich dabei auf historische Vorläufer bei verbrieften Forderungen zurück zu greifen. Zum einen zeigt die Geschichte der Banknoten, welche Gefahren durch die Abstraktion der Verbriefungen entstehen und wie sie ganz unterschiedlich institutionell überwacht und geregelt werden können. Zum anderen zeigen die historischen Vorläufer internationaler Finanzregulierung wie insbesondere das Genfer Abkommen über die Vereinheitlichung des Wechselrechts vom 7. Juni 1930, wie man aus den historischen Erfahrungen leerer Forderungen und Bankenzusammenbrüche Konsequenzen für eine nachhaltige Regulierung zog.[21]


[1] ECB, The Incentive Structure of the ‘Originate and Distribute Model’, EU Banking Structures, European Central Bank, October, 2008.

[2] Siehe dazu ausführlich: Ferri, G., Neuberger, D., The Banking Regulatory Bubble and How to Get out of It, Rivista di Politica Economica, 2, 2014, 39-69; Working Paper Version: http://repec.lumsa.it/wp/wpC01.pdf

[3] Reifner, U., Das Geld 3. Recht des Geldes – Regulierung und Gerechtigkeit, Wiesbaden 2017, S. 196.

[4] Haldane, A., The Dog and the Frisbee, Speech delivered at the Federal Reserve Bank of Kansas City’s 36th economic policy symposium, Jackson Hole, Wyoming, August 31, 2012, S. 8.

[5] Haldane, A., The Dog and the Frisbee, Speech delivered at the Federal Reserve Bank of Kansas City’s 36th economic policy symposium, Jackson Hole, Wyoming, August 31, 2012, S. 10.

[6] Koch, S., Schneider, R., Schneider, S., Schröck, G., Bringing Basel IV into focus, McKinseyCompany, November 2017; https://www.mckinsey.com/business-functions/risk/our-insights/bringing-basel-iv-into-focus

[7] Admati, A., Hellwig, M., The Bankers’ New Clothes, What’s Wrong with Banking and What to Do about It, Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2013, S. 73.

[8] Hanson, S.G., Kashyap, A.K., Stein, J.C., A macroprudential approach to financial regulation, Journal of Economic Perspectives, 25, 2011, S. 3-28.

[9] Der "Fair Value"-Ansatz der Marktbewertung von Wertpapieren nach den angelsächsischen Rechnungslegungsvorschriften (US Generally Accepted Accounting Principles GAAP und International Financial Reporting Standards IFRS) wurde 2003 von der EU übernommen.

[10] International Monetary Fund (IMF), How to Address the Systemic Part of Liquidity Risk, Global Financial Stability Report, Chapter 2, 2011, S. 75-110.

[11] Neuberger, D., Rissi, R., Macroprudential Banking Regulation: Does One Size Fit All?, Journal of Banking and Financial Economics, 1, 2014, S. 4-27.

[12] Reifner, U., Responsible Credit in European Law, Italian Law Journal, 2019, im Erscheinen.

[13] Ayadi, R., Arbak, E., De Groen, W.P., Regulation of European Banks and Business Models: Towards a New Paradigm?, Brussels, CEPS, 2012.

[14] Haldane, A., The Dog and the Frisbee, Speech delivered at the Federal Reserve Bank of Kansas City’s 36th economic policy symposium, Jackson Hole, Wyoming, August 31, 2012. Aikman, D., Haldane, A., Hinterschweiger, M., Kapadia, S., Rethinking financial stability, Bank of England, Working paper No. 712, 23 February 2018.

[15] Blundell-Wignall, A., Atkinson, P., Roulet, C., Bank business models and the Basel system: Complexity and interconnectedness, OECD Journal of Financial Market Trends, n. 2, 2013, S. 1-26.

[16] Reifner, U., Responsible Credit in European Law, Italian Law Journal, 2019, im Erscheinen; Nogler, L., Reifner, U. (eds.), Life Time Contracts. Social Long-term Contracts in Labour, Tenancy and Consumer Credit Law, The Hague, Eleven International Publishing, 2014.

[17] http://www.eusoco.eu/

[18] http://www.responsible-credit.net/index.php?id=2516

[19] https://jakob.weizsaecker.eu/sites/default/files/default_images/konservative-bereiten-boden-fuer-naechste-finanzkrise.pdf

[20] www.finance-watch.org/press-release/too-big-to-regulate-the-eus-bank-structural-reform-proposal-failed/

[21] exemplarisch ausgeführt in Reifner, U., Das Geld 1. Ökonomie des Geldes - Kooperation und Akkumulation, Wiesbaden 2017, S. 169 ff.

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